东南亚国家喜好“两边下注”, 缅甸是个反常例外?
东南亚国家对华对冲战略——缅甸是个例外？
文｜彭念
来源｜《南亚研究》
▲2021 年 10 月 26 日，美国总统乔·拜登白宫参加与东盟领导人的线上峰会。图源：路透社。
近年来东南亚国家对华对冲战略成为国内外学界关注的焦点，但鲜有研究触及缅甸。基于此，本文试图探究冷战后缅甸对华对冲战略的形成以及实施。本文的论述结构如下；第一部分简要概述东南亚国家对华对冲战略研究现状及缅甸案例的选取；第二部分界定对冲战略的实施条件及形式；第三部分考察缅甸对华对冲战略的具体实施；第四部分分析缅甸对华对冲战略的主要动因；第五部分预测缅甸对华对冲战略的发展前景。
1 缅甸案例的选取
近些年来，“对冲”经常被用来概括包括越南、马来西亚、新加坡、印度尼西亚 （下文简称为印尼）、泰国等在内的诸多东南亚国家的对华政策。这些研究主要聚焦于菲律宾、越南、马来西亚、印尼等与中国存在领土争端的国家，或是新加坡、泰国等美国的（准）盟友，鲜有研究涉及缅甸。然而，这是否意味着那些既不与中国存在领土争端，又不是美国 （准）盟友的东南亚国家，比如缅甸，就没有对华实行对冲战略呢？
针对这一问题，国内文献较少涉及。目前仅有张伟玉认为，缅甸无论是在经济领域还是安全领域，抑或在具体议题或事件上，都将十分谨慎地在中美之间对冲，且更多地向中国倾斜。但她并未详细解释缅甸对华对冲的动因和表现。国外学者的分析也较少。丹尼·罗伊（Denny Roy）认为，缅甸的对华政策有对冲成分，因其既包含对华接触，又寻求通过改善与印度、日本的关系来部分抵消对中国的过度依赖。西奥 西 阿利 （John Ciorciari）声称，由于面临失去自主性的风险，缅甸在与中国有限结盟时也必须对华对冲。菲奥里（Antonio Fiori）和帕萨里（Andrea Passeri）在分析缅甸对华对冲战略时指出，缅甸一方面通过扩大与其他国家的接触来降低过度依赖中国的风险，另一方面又致力于维持与中国的紧密关系来获取最大利益。这些研究对于对冲战略以及缅甸对华政策都是有益探索，但未能建构国际关系中对冲行为的有效分析框架，没有厘清缅甸对华对冲战略的根本动因和实施过程。简言之，现有研究尚未有效回应以下三个至关重要的问题：缅甸是否对中国实施对冲战略？如何实施？为何对冲？本文尝试就上述问题进行解答， 以进一步明晰对冲战略的适用范围，并填补国内学界对缅甸对华对冲战略的研究空白。
2 对冲战略的界定
对冲战略正在被越来越多的学者运用于国际关系研究领域，但关于对冲战略的定义、动因及手段争论颇多。基于此，本文试图重新界定对冲战略。
（一） 对冲战略的争论
目前，学界关于对冲战略的定义存在诸多分歧。第一类观点认为，对冲战略本质上是一种风险管理行为，旨在抵消外来风险、防止风险转化为威胁。第二类观点认为，对冲战略是一种特殊或有限的结盟战略，旨在降低安全威胁或风险。第三类观点认为，对冲战略是相互抵触的混合政策工具，旨在最小化风险或威胁、最大化收益。第四类观点认为，对冲战略是一种权衡之策，旨在最大化经济收益同时避免自主性丧失。
关于对冲战略的动因，学界有三条解释路径。第一类观点从体系层面出发，认为大国竞争的不确定性是国家采取对冲战略的最主要原因。第二类观点从单元层面出发，认为国家对外部风险或威胁及实力对比的认知、对收益和自主性的权衡、获取外部援助的难易是国家采取对冲战略的最主要原因。第三类学者从体系—单元层面出发，认为大国竞争的性质和强度（经济政治竞争或军事安全竞争，强对抗体系或弱对抗体系）、大国权力分配和关系变化等体系压力和地缘政治环境、国内形势、领导人对风险或威胁的认知、国家战略偏好等国内因素共同决定国家的对冲战略。
对冲战略的主要手段是接触和平衡。前者主要包括全面接触、捆绑接触或束缚、有限搭便车。全面接触指一国致力于加强与大国之间的经贸、政治及安全合作，即便双方存在政治分歧。捆绑接触或束缚指通过将对手纳入制度性框架 （如国际性或地区性组织或机制） 之内，对其形成制度性和规范性约束，或与对手建立并维持有规律的机制化接触渠道来管控双边关系中存在的问题。有限搭便车指一国有选择地在部分问题上与大国进行政策协调，以避免过度依赖大国而丧失自主性。后者分为硬平衡/软平衡、内平衡/外平衡、拒绝大国主导。这分别指强化与他国的防务合作以及升级自身国防力量/深化与他国的经济、外交和社会联系以及参与地区和国际多边组织、发展国内国防力量/提升与他国的合作水平、引入域外国家介入地区事务，发展自身实力以及强化共同外交立场来防止单一大国主导地区及全球秩序。
（二）对冲战略的运用
现有文献关于对冲战略讨论充分，但问题犹存。首先，对冲战略不应局限于规避安全风险/威胁，也可以包括应对政治风险和扩大收益。正如林达伦（Darren J.Lim）和慕克吉（Rohan Mukherjee）所指出的，即便在安全威胁缺失的背景下，国家也面临大国竞争所带来的风险和机会，因而倾向于采取对冲战略来既获取收益，又规避自主性丧失的政治风险。因此，对冲既可以是国家面临安全风险或威胁时规避风险、降低威胁的最优政策选项，也可以是国家在与对象国合作时避免丧失自主性、最大化收益的最优政策选项。其次，单一的体系或国内因素都难以合理解释对冲行为。比如，即便面临相似的地区安全环境和不确定的中美权力转移进程，老挝和柬埔寨等东南亚小国并没有采取对冲战略，而是选择追随中国。再比如，如果国家面临激烈的大国安全竞争乃至对抗，则其必须“选边站”，不管其威胁认知和风险有多高，也不管其国内形势如何变化。此外，相对实力并不能决定一国是否选择对冲战略。例如，中美之间的实力差距远比中菲小，但中美依然彼此对冲对方。因此，只有将体系压力与国内因素联系起来才能合理解释国家的对冲行为。再次，由于对冲战略既可以是风险管理战略，也可以是收益扩大战略，其不仅包括规避风险政策措施 （平衡），也应包括扩大收益手段（接触）。因此，与对象国的接触和平衡对象国是对冲战略不可或缺的组成部分，但发展自身军事力量不应被归结为国家的对冲行为。毕竟，不管国家是否对冲，都有动力增强自身军事实力。
基于上述讨论，本文试图做出一些修正。首先，对冲本质上是对象国应对外部安全风险/威胁或政治风险的一种外交战略，包含接触与平衡两大类相互抵触的政策工具，旨在规避风险、扩大收益。其次，对冲战略是客观和主观因素联合作用的结果。客观因素指对象国面临的外部环境，决定对象国是否能够采取对冲战略。外部环境分为大国经济竞争主导型和大国安全竞争主导型。对冲战略只有在大国经济竞争主导型或大国经济竞争主导型向大国安全竞争主导型过渡的外部环境中才有实施的可能性。否则，对象国要么追随目标国，要么制衡目标国。
主观因素包括对象国的风险认知和战略偏好，决定对象国是否愿意采取对冲战略。风险认知包括来 自目标国的安全威胁或依赖目标国所带来的自主性受损的政治风险。当对象国面对高度外部风险时，其必须采取风险规避措施。这包括通过搭便车来顺应风险，或通过对冲/制衡来抵御风险。当对象国面对中低度外部风险时，其有可能采取中立、推诿、躲避等维持现状措施。对象国的战略偏好可以分为三类∶ 调和主义战略偏好，其主要依赖外交、经济手段、跟随强者、平衡联盟行为以及其他低强制性政策；防御性战略偏好，其主要依赖外部边界上的被动防御；进攻性/扩张主义战略偏好，其主要依赖越过边界的进攻性、预防性、先发制人的或使用优势军事力量实施惩罚性行为。当对象国偏爱采取低强制性政策时，其很有可能采取对冲战略。反之，如果对象国偏向防御性战略偏好，其很有可能采取中立、推诿、躲避等维持现状措施；如果对象国偏向进攻性战略偏好，其就有可能采取制衡、结盟等改变现状措施。对象国战略偏好受地缘战略地位、传统战略文化、国家战略实力、竞争对手行为的影响而处于变动过程中。当对象国的地缘战略重要性显著提升时，其有可能从防御性战略偏好向调和主义甚至是进攻性战略偏好转变。当对象国的传统战略文化发生重大改变时 （比如外族入侵统治），其战略偏好也会发生改变。当对象国的国家战略实力显著上升时，其有可能偏向调和主义乃至进攻性战略偏好。当竞争对手采取防御性行为时，对象国很有可能偏向防御性战略偏好。反之，对象国很有可能转向进攻性战略偏好以应对竞争对手的进攻性行为。
综上所述，本文的基本假设如下；对象国处于大国经济竞争主导型或大国经济竞争主导型向大国安全竞争主导型过渡的外部环境，面临高度外部风险且偏爱低强制性政策时，就很有可能采取对冲战略。缅甸处于大国经济竞争主导型或大国经济竞争主导型向大国安全竞争主导型过渡的外部环境，面临过度依赖中国的高政治风险，且偏爱低强制性政策，因此缅甸对华实施对冲战略。
3 缅甸对华对冲战略中的接触与平衡属性
冷战后缅甸对华战略呈现出接触与平衡兼具的双重属性。接触属性表现为缅甸与中国开展紧密经济合作、获取中国的政治支持和外交保护以及武器装备，以巩固执政地位、抵御西方压力。平衡属性表现为缅甸强化与东盟、印度、日本、俄罗斯的务实合作以及改善与西方的关系来平衡中国影响力、降低对华依赖。
（一） 缅甸对华战略中的接触属性
1988 年缅甸军方接管国家政权后即面临西方国家严厉的经济制裁和外交孤立，中国成为缅甸全力拥抱的最主要合作伙伴。为获取来自中国的经济及军事合作、政治支持和外交保护，缅甸主动与中国进行全方位接触。在贸易领域，缅甸大幅增加来自中国的进口商品，与中国签署边贸协议使中缅边境贸易正常化，并设立多个边境贸易区以及边境经济合作区，使缅中双边贸易和边境贸易急剧增加。截至目前，中国是缅甸最大的贸易伙伴，中缅双边贸易占缅甸外贸总额的比例在 2010 年之后长期维持在 20%以上。中缅边贸占缅甸边贸总额的比例在军政府时期超过 50%，并在2017～2018 财年达到峰值（79.79%）。在投资领域，缅甸鼓励中国企业投资水电、矿产、油气、交通基础设施及制造业领域，中国在缅投资急剧增长。军政府 时期中国对 缅投 资占缅 甸吸引外资 总额的平均 比 例达40.38%。尽管中国对缅投资在密松大坝暂停后急剧下滑，但自 2015年起又开始大幅回升。缅甸还成立实施“一带一路”指导委员会，签署中缅经济走廊备忘录，参与澜湄合作，成为亚投行创始成员国，积极参与中国主导的双边和多边经济合作机制。
在政治领域，缅甸与中国保持频繁的高层互访、政党互访以及议会交流，以获取中国对缅民主转型、民族和解及罗兴亚难民问题的支持。军政府时期，缅甸最高领导人丹瑞（Than Shwe）曾在任内三次访华，获取中国对 2003 年“七步走民主路线图”、2008 年宪法公投以及 2010 年大选的支持。缅甸还获得中国对 2008 年纳吉斯风暴的救灾援助，以及对 2009 年“果敢事件”的默许。2011 年民选政府成立后，总统吴登盛 （Thein Sein）四次访华寻求中国对缅甸新政府以及缅北和平进程的支持。2016 年民盟政府成立后，总统吴廷觉 （Htin Kyaw）在上任一年之后即访问中国，国务资政昂山素季 （Aung San Suu Kyi）也四次出访中国，继续获取中国对民盟政府、和平进程和罗兴亚难民问题的支持。此外，缅甸联邦巩固和发展党及民盟主要负责人也数次出访中国，学习中国的治党和反腐经验。一些少数民族政党也在近年来访华，希望中国在缅甸民族和解进程中发挥作用。缅甸联邦议会人民 院前议长瑞曼 （Shwe Mann）及现任缅甸总统 温敏（Win Myint）也数次到访中国，与中国签订议会交流协议。
在军事领域，缅军历任总司令及陆海空三军司令都出访过中国，并与中国签署多项购置武器装备及培训缅甸军官的协议。目前，中国是缅甸最主要的武器供应国和外国军事培训地之一。自 1988 年至 2019 年，缅甸从中国进口大量的装甲车、战斗机、军舰、导弹及雷达等各类先进武器装备，总额达 32.05 亿美元。同期，缅军还派遣大量军官及军事技术人员赴中国军事机构接受培训，邀请中国军事技术人员升级及建设境内重要军事基地，发展缅甸国防工业。缅甸海军还参加了中国一东盟“海上联演—2018”，并邀请中国军舰访缅，提升中缅海上军事合作水平。缅军还寻求中国对其缅北军事行动的支持，希望中国施压民地武参加和谈，签署全国停火协议，与中国一道维护边境和平与稳定。
（二）缅甸对华战略中的平衡属性
在保持对华接触的同时，缅甸也逐步增加经济伙伴、多样化外交关系、拓展防务合作，以平衡中国影响力，同时重新审查甚至暂停部分中国投资项目，指责部分中国公民介入缅北冲突，邀请他国参与解决罗兴亚难民问题，减轻对华依赖。在贸易领域，东盟是缅甸最大的进出口来源地和最大贸易伙伴。缅甸还长期维持与中国、泰国、新加坡双边贸易的“三足鼎立”局面。此外，缅甸不断扩大与日本和印度的贸易往来，以平衡中国的经济影响力。军政府时期日本受西方对缅经济制裁压力大幅减少对缅贸易，但自 2010 年之后快速恢复对缅贸易，成为缅甸的第四大贸易伙伴。同期，缅甸加强与印度的贸易往来，印度成为除中国、泰国、新加坡之外缅甸最重要的贸易伙伴。2011 年之后缅甸大幅改善与西方国家关系，美国及欧盟相继解除对缅经济制裁，并给予缅甸贸易普惠制待遇，缅美、缅欧贸易额急剧攀升。2019 年缅美双边贸易总额为10.65 亿美元，是 2009 年（0.03 亿美元）的三百余倍。2019 年缅甸与西欧和北欧国家的贸易总额达 29.63 亿美元，是 2009 年（1.48 亿美元）的二十多倍。
缅甸长期与新加坡和泰国保持紧密的投资合作关系。新加坡是缅甸最大的投资国之一，泰国仅次于新加坡和中国，还是缅甸三大经济特区——土瓦经济特区的外来投资国。缅甸还积极吸引印度、日本、韩国和东盟国家的投资。印度在缅投资在 2005～2018年间增长了7 倍，总量达到 2.22 亿美元。印度还通过投资大量跨境交通基础设施工程与中国竞争，邀请缅甸加入印度主导的环孟加拉湾多领域经济技术合作组织，企图以此平衡中国在缅经济影响力。日本对缅投资自 2011 年后急剧增加，并主导投资了缅甸三大经济特区之一的迪洛瓦经济特区。截至目前，共有中国、泰国和日本三国投资缅甸三大经济特区，凸显缅甸在经济领域平衡中国影响力的意图。此外，缅甸还加强了与越南和马来西亚等东盟国家以及欧美国家的投资合作，以进一步拓宽其外资来源渠道。值得注意的是，2016年越南对缅投资达 13.8 亿美元，超过中国成为缅甸第二大外资来源国。
长期疑华的缅甸军政府领导人还试图接近域内外国家，尤其是东南亚国家，以降低来自中国的威胁。1997年正式加入东盟后，缅甸优先发展与东盟的关系。正如丹瑞在 1998 年 7 月所说，东盟是缅甸的亲密朋友，其他国家是远方的朋友。通过发展与东盟国家的双边关系，举办东盟峰会及参与东盟举办的系列会议，缅甸获取了东盟对其民主转型、和平进程和罗兴亚难民问题的支持。尤其是缅甸允许东盟在罗兴亚问题中发挥调解作用，并邀请菲律宾外交官罗萨里奥 ·马纳洛 （Rosario Manalo）加入调查委员会。此外，前日本驻联合国大使大岛贤三（Kenzo Oshima）也被邀请参加该委员会。由此可见，缅甸试图通过引入东盟和日本介入罗兴亚难民问题来降低对中国的依赖。缅甸还通过支持印度谋求安理会常任理事国席位、强化缅印经贸合作以及合作打击藏匿在缅甸境内的印度反政府武装来推动印缅经济和军事合作，并获取印度的外交支持，试图在中印之间维持平衡。从 2000 年开始，缅甸主动加强与俄罗斯的政治交往，以降低中国在缅影响力、获取武器供应以及外交庇护。作为缅甸最主要的外援来源国，日本成为缅甸平衡中国经济影响力的重要国家。自 2010 年大选后缅甸积极改善与美国等西方国家的关系以降低对华依赖，这成为缅甸对华政策的决定性外部因素。此外，缅甸还加强了与韩国、孟加拉国及巴基斯坦等国的合作，以进一步多样化外交关系。
冷战结束后缅甸加强与俄罗斯、印度和东欧国家的武器交易、军事交流、军事演习以及军事培训，以减轻对中国的军事依赖。2000 年以前，来自中国的武器占缅甸进口武器总额的 86.21%，俄罗斯仅占 4.29%。但2000 年之后，来自俄罗斯的武器占缅甸进口武器总额的比 例急速上升至42.89%，与中国的 43.35%相差无几。同时，缅甸还从以色列、乌克兰、印度、塞尔维亚、白俄罗斯进口大量武器。缅甸武器来源日趋多样化，对中国武器的依赖大幅减轻。缅甸还积极强化与俄罗斯及印度的军事高层互访，签署防务合作协议，派遣军官赴俄、印接受军事培训，参加印度主导的“米兰”联合军演，允许俄、印军舰访缅，以平衡中国在该地区的军事影响力。此外，随着缅甸与西方关系的改善，双方防务接触也逐步展开。目前，美国、英国以及澳大利亚等西方国家都在缅甸开设军事代表处。美国还通过国际军事教育训练、外国军事财政和国防授权法案等机制来扩展和加深与缅甸的防务接触，试图以此影响缅军的意识形态。不过，由于罗兴亚难民问题的干扰，西方国家不仅暂停了与缅甸军方的合作与援助，还制裁缅军高官，双边防务合作遇阻。
4 缅甸对华对冲战略的动因
（一）中美经济竞争主导型外部环境
冷战结束后世界总体处于和平状态，影响东南亚局势稳定的美苏争霸落下帷幕。部分东南亚国家内部的反政府武装活动也大幅减少，经济发展逐步成为世界以及东南亚地区的主要发展潮流。在这种背景下，中美均致力于与东南亚国家发展强劲的经济关系，两国在东南亚的竞争逐渐被经济利益所主导。不过，自美国提出“重返亚太”战略以来，中美在东南亚的竞争逐渐由经济领域蔓延至安全领域，两国逐步展开越来越全面的战略竞争。一方面，美国通过跨太平洋伙伴关系协定 （TPP）谈判主导地区经贸规则制定，企图抑制中国经济影响力的扩张。在特朗普 （Donald Trump）宣布退出 TPP 之后，美国又抛出“印太战略”来与中国的“一带一路”竞争。2017年 11月，特朗普在越南出席亚太经合组织（APEC）峰会时正式提出“印太”概念，表示要与印太国家发展公平互惠的强劲贸易关系，支持世界银行和亚洲开发银行对 “印太” 地区进行高质量基础设施投资，并改革金融机构提升民间投资，以作为附加诸多限制条件的政府主导型投资的替代选择。2018 年 7 月，美国国务卿蓬佩奥 （Mike Pompeo）宣布将提供 1.13 亿美元支持印太国家数字经济、能源和基础设施建设。2019 年 11月，美国又提出“蓝点网络”（Blue Dot Network）计划，试图统筹政府、民营部门和民间社会资源以促进公开透明、符合国际标准和经济社会可持续发展的高质量基础设施投资。
另一方面，美国又通过实施“亚太再平衡”和“印太战略”来加强与中国的安全竞争。自 2011 年美国提出“亚太再平衡”战略之后，美军在亚太地区的军事部署持续强化，双边和多边安全联盟 网络不断拓展。美国还积极介入中国与日本、菲律宾和越南在东海和南海的海洋领土争端，开始在南海争议海域开展“航行自由行动”，并举行联合军事演习。特朗普上台后，美国不仅加大在南海的“航行自由行动”和军事演习力度，提升与南海争端国的防务合作水平，公开反对中国在南海的主权主张，还积极推动实施“印太战略”，牵头组建美日印澳四边安全对话（Quad），全力升级与中国的安全竞争。尽管如此，中美战略竞争才刚刚开始。随着“印太战略”的深入实施， 中美在战略安全领域的竞争将愈演愈烈，并有可能主导未来中美之间的竞争。
由此可见，冷战后中美在东南亚的竞争逐渐由经济领域扩展至安全领域。尤其是在特朗普执政后，中美关系急剧恶化，双方在安全领域的竞争日益加剧。这也导致中美在东南亚的竞争从经济竞争为主向安全竞争为主过渡。在这种背景下，缅甸处于大国经济竞争主导型或大国经济竞争主导型向大国安全竞争主导型过渡的国际环境，具备实施对冲战略的外部条件。
（二）缅甸面临高外部风险
从地理上看，中国是缅甸周边最强大的邻国，中缅边境线长达 2000 多公里，且与民族冲突频发的缅北紧密相连。1988 年缅甸军政府掌权之后，中国被缅甸视为最主要的经济、政治及军事合作伙伴和外交庇护国。1989年 3 月，军政府第一秘书长钦钮 （Khin Nyunt）在会见中国驻缅大使程瑞声时称，缅甸支持中国反对外部干涉的立场，并希望加强中缅友好关系。1991年8 月，军政府主席苏貌（Saw Maung）率团访问中国时表示，中缅两国面临来自西方国家的相似攻击，因此中缅应加强友好合作。1994 年 12 月，军政府主席丹瑞在会见来访的中国国务院总理李鹏时感谢中国对缅甸的外交支持，并呼吁强化中缅合作。1996 年中缅签署第一份联合公报，双方同意推动经济和科技领域合作。然而，这一时期有关中国在缅甸可可岛（Coco Island）建设军事基地的传闻增多，缅甸担心中国借此推进印度洋战略，从而将其拖入大国角逐漩涡之中。为此，缅甸主动邀请印度军方赴可可岛参观，并承诺不允许外国军队利用缅甸领土开展军事活动，以缓解外部安全风险。
1997年军政府改组后仍希望借助中国的经济和防务合作以及政治支持来抵抗西方经济制裁、外交孤立和军事威胁。不过，缅甸也对中国在缅影响力扩张心神不宁，并采取一系列措施来减轻对中国不断上升的依赖。2007年1月中国驻联合国代表王光亚公开要求缅甸认真听取国际社会和东盟的建议、加快包容性对话和改革进程、支持联合国特使的调解。不过，缅甸没有顺应中国，而是在9月镇压了游行示威的僧侣，引发国际社会的严厉谴责。10 月，中国驻联合国代表李保东首次投票支持联合国关于缅甸人权状况的议案。此后，中国主动斡旋缅甸领导人与联合国特使甘巴尼（Ibrahim Gambari）的会谈，并呼吁缅甸政府与反对派进行政治对话。然而，缅甸政府不仅与甘巴尼不欢而散，还将民盟排除出制宪会议。由此可见，缅中紧密合作也给缅甸带来了自主性受损的高政治风险，从而迫使缅甸采取措施规避风险。
吴登盛上台后缅甸面临的外部环境发生重大变化。2009 年年底，美国放弃对缅敌对政策，转而主动接触缅甸政府，美缅关系不仅迅速解冻，而且大幅改善。缅甸面临的来自美国的外部威胁大为减轻。与此同时，缅甸一方面与中国构建全面战略合作伙伴关系，另一方面又日益担忧中国干涉其国内事务，以及新政府执政基础被国内日益高涨的反华情绪削弱。这些内外环境的新变化推动缅甸迅速靠近美国，以平衡中国影响力。此外，缅甸军方怀疑中国介入 2015 年年初果敢同盟军对政府军的袭击行动，不仅公开批评中国地方政府和企业为果敢叛军提供武器弹药和物资医疗帮助， 还让炮弹落入中国境内造成人员伤亡。中国随后首次在中缅边境举行军事演练，以防止缅北军事冲突外溢至中国境内，并对冲突各方形成武力威慑，推动冲突降级。缅甸在边境地区面对的来自中国的军事压力急剧增大。
民盟执政后缅甸面临的外部环境又发生新变化。一方面，美国借罗兴亚难民问题对缅甸政府施压，并对缅军进行制裁，美国再度成为缅甸面临的主要外部威胁。另一方面，中国强调尊重缅方意愿并以建设性方式参与缅甸和平进程，鼓励在缅投资企业积极承担社会责任，缓解缅甸反华情绪， 支持并为缅甸政府妥善解决罗兴亚危机提供必要援助，赢得缅甸政府及民众的好感。中国还积极支持缅甸抗击新冠疫情，主动提供抗疫物资，承诺优先向缅甸等湄公河流域国家提供疫苗。中国成为缅甸解决国内问题和应对外部压力的主要合作伙伴。尽管如此，缅甸对来 自中国的高债务 负担的担忧日益加深。昂山素季曾表示，缅甸充分认识到“一带一路”的好处，但也意识到可能面临的挑战，例如大型基础设施项目中的金融风险。不仅如此，缅甸国内还掀起“债务陷阱论”，试图利用将债务问题政治化、赋予中国投资以政治战略利益等方式掩盖中缅经济走廊的实在益处，干扰民众对于中缅经济走廊的客观判断。此外，在密松事件影响下缅甸民众仍然“隐含着对中国投资的偏见”。实际上，自民盟上台后缅甸国内非政府组织及克钦地区社会组织不仅一直鼓吹密松大坝的严重危害性，反对政府重启密松大坝，还通过媒体发声、写联名信、游行抗议等多种形式要求中国彻底停止密松大坝项目。由密松大坝所引发的反华情绪将严重威胁民盟的执政地位。最后，缅军与缅北民地武的军事冲突时有升级，对缅中边境地区和平稳定和双方民众生命财产安全构成严重威胁。中国也在中缅边境举行陆空联合实兵实弹演习，以震慑冲突各方保持克制，停止相关军事行动。不过，随着缅军主动提出临时停火建议以及新冠疫情的爆发，缅北停火期限数次延长，军事冲突有所减弱，缅甸在边境地区面临的来自中国的军事压力大为减轻。
（三）缅甸的调和主义战略偏好
缅甸的调和主义战略偏好由其地理环境、宗教文化、历史经验和外交实践共同决定。缅甸与中印相邻，既扼守孟加拉湾和印度洋出海口，也是南亚与东南亚的汇合处。这种独特的地缘地位既有利于缅甸在大国之间“左右逢源”，又容易使其卷入大国竞争。正如缅甸前总统吴努（U Nu）在1950 年所说∶“看一下我们的地缘地位∶泰国在东边，中国在北边，印度在西边，南边有马来西亚和新加坡等国。我们就像是在仙人掌中的一个葫芦。”正因如此独特的地缘地位，缅甸逐步形成了“中立主义”外交传统，既与大国保持距离以避免卷入大国竞争，又从大国竞争中获益。缅甸的佛教信仰，包括慈爱、平常心、“中间道路主义”使得缅甸得以避免采取过度激进或过度逃避的外交政策。正如缅甸外长觉迎 1951 年所言，“我们不会做任何激怒中国的事情…我们必须找到有效方式来避免介入大国纷争。”而缅甸长期以来所倡导的“和平共处五项原则”即是其避免大国竞争的主要外交原则。比如，丹瑞 1996 年曾说，“我们国家严格遵守和平共处五项原则，并且维护与世界各国的建设性关系。” 此外，缅甸既反抗外国压迫又在大国之间“走钢丝”的历史经验塑造了其追寻独立自主外交的战略文化。这意味着缅甸既不会与大国结盟，也不会主动冒犯大国。吴努在1955 年曾表示“缅甸与大国结盟即意味着缅甸被大国统治。任何与大国结盟的缅甸政府都将失去人民的支持和信心。”
从外交实践来看，缅甸倾向于通过经济外交等低强制性手段来应对外部风险/威胁。冷战时期，缅甸同时获取美苏两国的经济援助， 又与两国保持较为均衡的对等关系以避免卷入美苏争霸竞赛。军政府时期，缅甸通过与中国有限结盟来抵抗美欧经济制裁、外交孤立和军事威胁， 同时发展与东盟、印度、俄罗斯的关系来应对西方威胁，降低对华依赖。吴登盛时期，缅甸通过改善对美关系来平衡中国影响力；推动与东盟、日本、印度的经济合作，加入多边经济合作组织来减少对华经济依赖；参与东盟地区论坛等多边组织来缓解外部压力；深化与俄罗斯的防务合作来减轻对华军事依赖。民盟执政时期，缅甸通过提升对华关系来减轻来自美国的外交压力，但又深化与东盟、日本、印度及俄罗斯的关系来降低对华依赖。
尽管如此，缅甸的调和主义战略偏好并非一成不变。随着缅甸地缘战略重要性提升、宗教极端主义兴起、国家战略能力增强以及中缅边境军事压力加大，缅甸的调和主义战略偏好曾一度呈现出向进攻性战略偏好转变的倾向，导致其对华政策中的平衡属性快速上升、接触属性迅速下降。自 2009 年美国提出“重返亚太”战略以来，缅甸的地缘战略重要性快速上升。凭借地缘优势，缅甸迅速向美国和西方国家靠拢，主动加大平衡中国的力度。此外，随着 2011 年缅甸成立民选政府，军方与反对派实现政治和解，缅甸的国家战略能力显著增强，更有能力应对依赖中国所带来的自主性受损风险。与此同时，各种政治势力，包括佛教极端主义日益复兴，拔高了缅甸社会的反华情绪。在这种情况下，缅甸不顾中国的反对单方面暂停密松大坝，向国际社会展示缅甸的新形象。最后，在民主化进程取得重要进展之后，缅军在边境地区针对克钦独立军和果敢同盟军的军事进攻愈发强势，导致缅军炮弹落入中国境内、军机也进入云南省境内，并造成中国公民伤亡。对此，中国先是提出外交严正交涉，后在边境地区举行军事演练来阻止冲突外溢和事态失控。由于中国的克制，缅军随后也采取了缓和事态的措施，包括裁撤指挥作战的三个步兵师师长。
自 2017 年 1 月特朗普当选为美国总统之后，缅甸在美国东南亚政策中的战略地位急剧下降。同时，若开邦罗兴亚难民问题、缅北军事冲突以及新冠疫情大爆发极大地削弱了缅甸的国家战略能力。这使得缅甸难以充分调动国内外资源来平衡中国影响力，从而从根本上阻止了其调和主义战略偏好向进攻性战略偏好转变。此外，尽管缅甸近年来的政治转型导致社会高度自由化和碎片化，加剧民众宗教与族群理念的极端化，中国对罗兴亚难民问题的经济援助和外交支持使得缅甸社会的反华情绪有所减弱。最后，缅北军事冲突在 2017 年年初和 2018 年有所升级后渐趋平缓，缅军还主动提出临时停火期。中国对此持欢迎立场，并加强了对边境地区的管控。在这种情况下，缅甸又积极与中国加深接触，全力寻求中国的经济合作和外交支持。总体而言，缅甸既没有采取高强制性政策，比如军事威慑、先发制人的军事行动、军事同盟等惩罚性措施，又没有采取被动防御立场来消极应对中国。相反，缅甸仍保持了调和主义战略偏好，倾向于通过经济和外交等低强制性手段来减轻依赖中国的高风险，同时扩大与中国合作的收益。
5 缅甸对华对冲战略的演进方向
本文建构了一个包括客观和主观因素的分析框架来理解国家的对冲行为，并以缅甸为例进行验证。研究发现，只有在对象国同时具备客观和主观因素时才有可能实施对冲战略。缅甸与其他东南亚国家一样也处于中美经济竞争或中美经济竞争向中美安全竞争过渡的外部环境之中，具备实施对冲战略的外部条件。同时，缅甸面临过度依赖中国所带来的自主性丧失的高政治风险，偏爱运用经济外交等低强制性手段来规避风险。在这种情况下，缅甸既与中国紧密接触以巩固政权统治、抵御西方压力，又通过扩展经济联系、多样化外交关系和拓展防务合作来平衡中国影响力、降低对华依赖。
未来，缅甸对华对冲战略仍受外部环境、风险认知和战略偏好的影响，并将呈现出接触中国的重要性上升、平衡中国的重要性降低的演进方向。具体而言，未来随着中美战略安全竞争持续加码，美国将很有可能与中国在东南亚进行强度不断加大的战略安全竞争，并有可能上升为战略安全对抗。在这种情况下，缅甸所面临的外部环境将由中美经济竞争主导型向中美安全竞争主导型过渡逐步转变为中美安全竞争主导型的外部环境。缅甸实施对冲战略的空间将被压缩，并面临越来越大的选边站压力。在风险认知方面，囿于罗兴亚难民问题，美国很有可能延续其一贯的对缅施压政策，从而继续成为缅甸面临的主要外部威胁。与此同时，随着中缅经济走廊的推进以及新冠疫情的冲击，缅甸对华经济依赖将急剧上升。西方国家在罗兴亚难民问题上“围攻”缅甸也会迫使其提升对中国的政治外交依赖。疫后缅北军事冲突可能升级，也会促使中国继续介入缅甸民族和解进程。因此，缅甸仍面临过度依赖中国所带来的自主性受损的高政治风险。民盟再度执政后缅甸将继续保持调和主义战略偏好，致力于通过经济政治外交手段来应对中国。基于上述分析，未来缅甸将进一步靠近中国以抵御西方压力和促进国内发展，同时借助有限的外部力量来最低限度地平衡中国影响力。
*文章转自《南亚研究》。
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